دوشنبه , 2019/10/14
خانه / سرمقاله / ارزیابی و تحلیل مجلس شورای اسلامی در حکمرانی

ارزیابی و تحلیل مجلس شورای اسلامی در حکمرانی

قبل از انقلاب، کشور ما دارای مجلس شورای ملی و سنا بود که اگرچه از دو مسیر کاملاً متفاوت برگزیده و انتخاب می‌شدند، ولی از نگاه طراحی مفهومی حکمرانی، در اصل بصورت یکپارچه، وظیفۀ قانون‌گذاری، کنترل قوانین عادی، اصول و قانون اساسی را برعهدۀ داشتند.

الگوی داشتن دو مجلس در بسیاری از کشورها پذیرفته و جاری است. جدا از این که ممکن است انتخاب اعضای این دو مجلس در همۀ کشورها دارای یک الگوی واحد نباشند و وظایفی یکسانی نیز نداشته باشند، ولی همانطور که از ریشۀ لاتین واژۀ سناتور برمی‌آید، این مجلس حاصل‌جمع نوعی خبرگی ناشی از پختگی و تجربۀ زیاد کهنسالگی اعضای آن است و به همین دلیل در گذشته، به آن مجلس اعیان و شیوخ نیز ‌گفته می‌شد. اولین و ساده‌ترین احتمال این است که همۀ کشورها نوعی الگوبرداری از فرانسه و یا انگلستان، بعنوان پیشگامان حکمرانی نوین در بین کشورهای پیشرفته دنیا، داشته‌اند. ولی با توجه به همسویی عقلانیت جمعی کشورها در پذیرش دو مجلس برای قانون‌گذاری، با کمی چاشنی منطق، حکم می‌کند که کارائی عملکرد یک مجلس تنها برای اغلب کشورها کافی نبوده است و بویژه برای کشوری مانند ایران با این ویژگی که مجلس شورای آن با اجتماعی از تفاوت‌های فرهنگی، رشدیافتگی، خبرگی و دینی، آمیخته با چند گرایش عام سیاسی بظاهر متفاوت از یکدیگر، تشکیل می‌شود و از آنجا که قانون‌گذاری احتیاج به همترازی اندیشه‌ورزی، همسطحی تجربیات و همپوشانی آموزش‌های کلاسیک، ورزیدگی و توان تحلیل و استنباط فردی و جمعی دارد، نیاز به بازنگری در ساختار قانون‌گذاری در آستانۀ گام دوم، نکته‌ای حائز اهمیت و تأمل می‌باشد.

نکتۀ مهم دیگر این است که در همۀ کشورهایی که دارای هر دو مجلس هستند، آن‌ها به نوعی در عرض هم طراحی شده‌اند و بگونه‌ای نیستند که یکی بر دیگری تفوق و برتری خاصی داشته باشد و یا یکی از حیث اهمیت در ذیل دیگری قرار گیرد، بلکه لازم است قوانین مصوب هر یک، توسط دیگری نیز تأیید شود. البته میزان ورود و گستردگی حجم قانون‌گذاری این دو مجلس در همۀ کشورها یکسان نیست، ولی در نوع کارکرد، همسان و مکمل یکدیگر می‌باشند. یعنی در عین جدایی و تفاوت در نوع انتخاب، تعداد عضو، میزان تجربه و پختگی، ولی در ساختار حکمرانی آن کشورها، بطور یکپارچه تعریف و عمل می‌کنند. البته موارد اختلاف را هم بصورت درونی و بین خودشان، با ایجاد یک کارگروه موقت، متشکل از تعدادی نماینده و بطور مساوی از هر دو طرف، به وحدت نظر می‌رسند و بدین ترتیب، نیاز به حل و فصل از خارج از مجموعۀ دو مجلس (و در نتیجه امکان نفوذ و اثرگذاری نامطلوب)، از بین می‌رود.

قبل از انقلاب کشور دارای هر دو مجلس بود و همۀ نمایندگان مجلس ملی و نیمی از اعضای مجلس سنا، بطور مستقیم و با رأی مردم انتخاب می‌شدند. ولی بدلیل ماهیت دیکتاتوری گستردۀ رژیم و محیط بشدت امنیتی حاکم بر همۀ افکار و اقشار کشور و صد البته، بدلیل پایین بودن سطح سواد، آگاهی عمومی و مشارکت بسیار کم مردم در ساختار سیاسی و اجتماعی کشور، هر دو انتخابات بظاهر مردمی، کاملا تحت سیطرۀ عوامل رژیم برگزار می‌شد و من خودم حداقل از نزدیک شاهد چگونگی کیفیت و کمیت رأی‌گیری یکی از آن‌ها در قبل از انقلاب بودم و جالب آن که با وجود داشتن سن کم، ماهیت نمایشی انتخابات چندان برایم آشکار و مورد سؤال واقع شد که اگر پدرم دخالت نمی‌کرد، حتماً باعث دردسر برای ایشان و خودم می‌شدم.

بعد از انقلاب و بدلیل ماهیت تهاجمی آن، هر دو مجلس منحل شدند و هر آنچه که از وظایف و کارکردهای این دو مجلس در آن مقطع، مورد انتظار و برای کشور لازم بود، به شورای انقلاب منتصب امام منتقل گردید و البته پر واضح است که کل عملکرد این شورا می‌توانست تنها بخش کمی از نقش و کمبود آن دو مجلس را در آن وضعیت نابسامان جبران نماید.

تشکیل مجلس خبرگان قانون اساسی در تیر ماه ۱۳۵۸ را شاید بتوان اولین مجلسی دانست که در طول تاریخ تمدنی کشور با رأی مستقیم مردم و آزادانه برگزار گردید، البته بدیهی است که تحت تأثیر شور انقلابی و جو اسلامی حاکم و هدایت امام قرار داشت، ولی بهر حال انتخابات در فضایی سالم برگزار شد. با توجه به محوریت خبرگی و تجربۀ افراد نماینده و تعداد کم آنها، این مجلس شباهت زیادی به نوعی مجلس سنا را داشت.

در قانون اساسی مصوب آبان ماه همان سال، برای کشور تنها تشکیل مجلس شورای ملی مصوب شد و مجلس سنا بطور کلی حذف گردید، بدون آن که برای استفاده از خبرگی و تجربۀ مورد انتظار از این مجلس، جایگزین مناسبتری پیش‌بینی شود. بجای این مجلس، در قانون اساسی دو نهاد تازه و نوآوری، بنام شورای نگهبان قانون اساسی و مجلس خبرگان رهبری پیش‌بینی می‌شوند، که کارکرد هیچیک از آن‌ها در تدوین قوانین لازم برای کشور، همسو و همراستا با مجلس شورای ملی نیستند، بویژه آن که نظر نگهبانی این شورا در مورد عدم انطباق مفاد مصوبات مجلس ملی با موازین شرعی و یا قانون اساسی، حالت استصوابی نیز داشته و دارد و بنا بر قانون اساسی مصوب، مجلس شورای ملی ناگزیر از اعمال نظر آن شورا و تلاش در جهت تأمین نظر ایشان بوده است.

فقدان تجربه و پختگی در امر قانون‌گذاری و حکمرانی در نمایندگان مجلس شورای ملی، بدلیل عدم تجربۀ مشابه در افراد جدید و برتری نظری و ذهنی و نسبی تعهد و عالم دینی و انقلابی بر تخصص و دانش در نخستین سالهای بعد از پیروزی انقلاب و خلأ بازبینی مصوبات مجلس شورای ملی توسط مجلسی دیگری مانند سنا، باعث گردید که خیلی زود وظایف نظارت استصوابی شورای نگهبان در امر قانون‌گذاری و وظایف مجلس شورای ملی، گره و مانع ایجاد نماید و کار به اختلاف نظرها بکشد، در حالی که کشور هر روز بیشتر از دیروز، به وجود قوانین جدید نیازمند بود و تعجب در اینجاست، که با وجود هزاران ساعت صرف وقت خبرگان در تدوین اولین قانون اساسی کشور، در این زمینه هیچ اصلی و بندی پیش‌بینی نشده بود. شاید اگر همان مجلس تدوین قانون اساسی کشور با کمی بازنگری، بمثابه مجلس سنا و حداقل بمدت یک دهه، بکار خود ادامه می‌داد، وضع قوانین چه از نظر کمیت و کیفیت و چه از نظر پذیرش عمومی، کشور از دستاوردهای بهتری برخوردار باشد و از طرف دیگر، وجود مجلس سنا در کنار مجلس شورای ملی، باعث می‌شد تا کفۀ توازن قوا به سود حاکمیت قانون و نقش‌آفرینی مؤثرتر شورای ملی، بعنوان ارزشمندترین سمبل نهاد دموکراسی در حکمرانی نوپای اسلامی، سنگین‌تر شود و در این صورت، ما حتماً شاهد کارکردهای بهتری در سایر ارکان حکمرانی مانند رهبری و همۀ نهادهای کشور، از جمله شورای نگهبان، می‌بودیم.

بهر حال این نقیصه در متن قانون‌اساسی اولیۀ مصوب، حتی در بازنگری آن هم مورد توجه قرار نگرفت، هر چند که با ایجاد مجمع تشخیص مصلحت نظام و اصلاح قانون اساسی، گامی مهم در گره‌گشایی رفع اختلاف بین مجلس شورای ملی و شورای نگهبان با نوعی خبرگی در مسیر نوآوری حکمرانی در کشور انجام ‌شد، ولی شواهد نشان می‌دهد که آن میزان انتظار اولیه از کارکردهای این نهاد جدید هم عملاً محقق نگردید که لازم است در جای خود مورد بررسی و نقد قرار گیرد.

در انتخاب نمایندگان برای مجلس شورای ملی نیز از همان ابتدا ساده‌انگاری صورت گرفته و مجلسی شورایی که قرار است برای سرنوشت و ریل‌گذاری در مسیر پیشرفت کشور، قوانین جدید و متفاوت از گذشته وضع کند، اعضای آن چه بصورت انفرادی و یا حتی از طریق فهرست اسامی گروه‌ها و احزاب، در بی‌شکل‌ترین حالت ممکن معرفی و یا انتخاب می‌شوند. بعنوان مثال می‌توانست در متن قانون انتخابات قید شود که هر فرد در معرفی خود برای عضویت در مجلس شورای ملی (اسلامی)، مشخص نماید که در کدام گرایش تخصصی مورد نیاز مجلس شایستگی لازم را دارد و بعد از انتخاب شدن در کدام کمیسیون مجلس فعالیت خواهد داشت؟

یکی از کارکردهای بسیار مؤثر احزاب در جامعه و نقش‌آفرینی آن‌ها در حکمرانی مبتنی بر مردم‌سالاری، نوعی آموزش و تربیت افرادی مستعد دارای برنامه، اندیشه و پشتوانۀ جمعی و نظری برای قانون‌گذاری در کشورها است. متأسفانه نه در قانون اساسی اولیه و نه در بازنگری آن و نه در قانون انتخابات مصوب مجلس شورای اسلامی، هیچ نقشی برای احزاب در انتخاب نمایندگان مجلس شورای ملی (اسلامی) دیده نشده است. در حالی که همۀ کشورها از این ابزار دموکراسی برای افزایش بهره‌وری قانون‌گذاری، تنظیم، هدایت و همگرایی خواسته‌ها و نیازهای مردم و تحقق آنها بصورت قانون، استفاده می‌کنند.

بخش عمدۀ عدم اعتقاد به تحزب و دادن نقش در حکمرانی به آنها و بویژه در انتخاب نمایندگان برای قانون‌گذاری در کشور ما، بنظر می‌رسد ناشی از رسوب آثار قرن‌ها نظام استبدادی و خودکامگی و از بالا به پائین بودن نظام حکمرانی در کشور بوده است که بصورت یک اعتقاد و باور، بصورت آشکار و یا در ضمیر ناخودآگاه فرهنگ آحاد کشور دیده می‌شود و بخش کمی نیز، بدلیل نبود و یا کمبود فرهنگ کار گروهی و جمعی در کشور می‌باشد. البته نگارندۀ این سطور در تحلیل کارکرد احزاب در سایر کشورها در امر قانون‌گذاری به این نتیجه رسیدم که سرنوشت انتخاب همۀ نمایندگان مجلس قانون‌گذاری را نیز نمی‌توان به احزاب سپرد و بلکه درست آن است که حدوداً سی درصد از ترکیب نمایندگان، کاملاً از افرادی انتخاب شوند که هیچ‌گونه وابستگی و عضویت حزبی نداشته باشند. در این صورت، ضمن انعکاس بهتر نیازهای جامعه، از یکه‌تازی و انحصارطلبی حزب اکثریت جلوگیری و شاهد نوآوری بیشتری در وضع قوانین خواهیم بود. بهر حال آنچه که مهم است، وجود نقصان‌های گفته شده در طراحی مجلس شورای ملی (اسلامی) باعث گردیده است که ما امروز ‌در پیکرۀ مردمی‌ترین رکن حکمرانی کشور، شاهد کارائی بسیار پائین، درگیری و مشغولیت زیاد نمایندگان در مشکلات منطقۀ انتخابیه، تصویب طرحها و لوایح کم اثر در جامعه، باندبازی بر سر کرسی ریاست، رواج مهره‌چینی حزبی و جناحی بجای گزینش بر اساس شایستگی در کمیسیون‌ها، داشتن مراودات و بده بستانهای پنهان نمایندگان با وزیران، کیسه‌دوزی و کسب مجوزهای اقتصادی و امثال این مفاسد توسط نمایندگان هستیم.

تنها نکتۀ مثبت در طراحی ساختاری مجلس شورای اسلامی، ایجاد مرکز پژوهش‌های آن بوده که از سال ۱۳۷۱ پایه‌ریزی شده و قرار است که بدنۀ پژوهشی، کارشناسی و ارتباط علمی نهاد قانونگذاری با کارشناسان و خبرگان کشور باشد. این مرکز که بصورت هیئت‌امنایی اداره می‌شود، انتظار می‌رود تا علاوه بر نقش جنبۀ مشورتی موردی برای رئیس و یا کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورا، با ابزارهای راهبری پژوهش‌های عمیق و درازمدت علمی با دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی خصوصی، نظرسنجی‌های علمی، آشنائی و تحلیل قوانین سایر کشورها، روندیابی و رصد چالش‌ها و مسئله‌ها و ارتباط سازمانی با زیرمجموعه‌های مجمع تشخیص مصلحت‌ نظام، تحلیل بازخورد قوانین جاری، مشاوره و یا انجام پژوهش‌های مشترک با مراکز فقهی و دین‌پژوهی و دانشمندان دینی کشور، ایجاد و بروزرسانی انواع بانک‌های اطلاعی لازم، ارتباط با مدیران میانی و اجرائی در بدنۀ دولت، مطالعات و ارائۀ راه‌کارها برای کاهش قوانین و رفع تزاحم‌های قانونی، تحقیق و پژوهش در جهت کاهش تصدی‌گری دولت و واگذاری امور به نهادهای مردمی، تدوین برنامه‌های توسعه‌ای و کلان برای کشور در چشم‌اندازهای دور، تحلیل و ارزیابی عملکرد نهاد مجلس شورای اسلامی، بتواند نقشی کلیدی‌تر در تدوین قوانین داشته باشد، بطوری که نظر مثبت و یا منفی این مرکز در تصویب لوایح مورد توجه و ملاک قرار گیرد. بزرگترین آفت این مرکز، تبدیل آن به نوعی مرکز تشریفاتی، لوکس و کم‌اثر، تاب‌ناآوری در برابر واکنش‌ها و هجمه‌های سیاسی، فرهنگی و عقیدتی، حتی از درون ساختار مجلس برای ارائۀ گزارشات علمی و واقع‌بینانۀ، خودسانسوری و بدتر از همه، داشتن گرایش سیاسی، فرهنگی و نگرش‌های یکسویه می‌باشد.

نگارندۀ این سطور با توجه به تحلیل‌های این نوشتار، در مجموعۀ کاملی تحت نام “قانون‌اساسی، معماری‌شده برای گام دوم پیشرفت کشور”، با ارائۀ اصول و بندهایی جدید، مجلس شورای اسلامی را در بالاترین جایگاه اساسی در کشور طراحی و نقش این رکن را در قانونگذاری و نظارت بر سایر ارکان حکمرانی، تقویت کرده و معتقد است که با اجرایی شدن آن‌ها در مورد عملکرد مجلس شورای اسلامی و چگونگی انتخابات نمایندگان آن، اشکالات ساختاری این رکن مهم حکمرانی در قانون اساسی و کشور برطرف خواهد شد. انشاءالله. 

والسلام

۱۳۹۸/۴/۲۶

مهندس مهدی مقیدنیا

کارشناس راهبردی، نوآوری و حکمرانی

درباره adminHepiir

پاسخی بگذارید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *